Rossz uniós szabályozás nem kerekedhet felül az Alaptörvényen

Döntött a magyar Alkotmánybíróság: ha az Európai Unió szervei alulteljesítenek az egyes alkotmányos jogok védelme terén, a hazai Alaptörvényre lehet és kell támaszkodni. De a hazai taláros testület megerősítette a következőt is: a Magyarország területi egységére, népességére, államformájára és állami berendezkedésére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogának védelme az alkotmányos önazonosság részét képezi.

A döntés úgy nevezett „absztrakt alkotmányértelmezésen” alapul, vagyis a magyar Alkotmánybíróság tartózkodott attól, hogy az akár az uniós jogrendet, akár az európai joggyakorlatot a hazai jogrenddel akár elvi szinten, akár a konkrét ügyben ütköztesse.

A határozat azonban megerősíti a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatot: az uniós csatlakozáskor az alkotmánymódosítás világosan elhatárolta egymástól a tagság és az állami szuverenitás kérdését.

A magyar Kormány kérte az eljárást

Az Alkotmánybíróság mai döntésére a Kormány indítványa alapján került sor. Történt ugyanis még 2020. december 17-én, hogy az Európai Bíróság elmarasztalta Magyarországot amiatt, hogy nem biztosította a menekültügyi eljáráshoz a hozzáférést. Kimondta, hogy a tranzitzónában hazánk jogellenesen tartotta őrizetben a védelmet kérelmezőket, a hatóságok pedig jogsértő módon kísérik a határkerítés túloldalára az illegális migránsokat, nem biztosítva a területen maradás jogát a menedékkérelmek jogerős elbírálásáig.

A Kormány nevében az Igazságügyi Minisztérium idén februárban az Alkotmánybírósághoz fordult. Választ kért arra, hogy az Alaptörvénnyel összeegyeztethető-e az Európai Bíróság ítélete, és hazánk végrehajthat-e olyan uniós kötelezettséget, amely arra vezethet, hogy a Magyarországon jogellenesen tartózkodó külföldi beláthatatlan ideig belföldön tartózkodik, mintegy az ország népességének részévé válva.

A Minisztérium szerint ennek oka az, hogy az uniós migrációs szabályok – különösen a kiutasítás szabályai – alkalmatlanok arra, hogy funkciójukat a jogbiztonság megtartása mellett betöltsék. Hatékony uniós kiutasítási szabályok hiányában azonban Magyarországnak előre nem látható ideig kell elviselnie azt, hogy nem képes rendelkezni népessége fölött. A Minisztérium beadványában érvelését azzal nyomatékosította, hogy Magyarországra érkezett vagy jogellenes belépést megkísérlő illegális migránsok száma 2020. január 1. és 2020. december 31. között összesen 46.179 fő volt (egy „hódmezővásárhelynyi”), az idei évben pedig ez a szám 7.277.

Az Alkotmánybíróság az uniós jog elsőbbségének megkérdőjelezése nélkül adhatott igazat a Kormánynak

Az alkotmánybírósági határozat szövegezéséből kiolvasható, hogy a Minisztériumnak igaza van, amikor attól tart, hogy az uniós migrációs szabályozás elégtelen mivolta korlátozza Magyarország népességére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogát.

Mit is mond az Alkotmánybíróság? 

„Amennyiben az Európai Unióval közös hatáskörgyakorlás érvényesülése hiányos, Magyarország a fenntartott szuverenitás vélelmének megfelelően jogosult a nem kizárólagos uniós hatáskör gyakorlására, amíg az Unió intézményei meg nem teszik a közös hatáskörgyakorlás hatékony érvényesítéséhez szükséges intézkedéseket.”

Mit mond az Alaptörvény? Annak E) cikke értelmében az uniós tagságnak 

„összhangban kell állnia az Alaptörvényben foglalt alapvető jogokkal és szabadságokkal, továbbá nem korlátozhatja Magyarország területi egységére, népességére, államformájára és állami berendezkedésére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogát.”

Mit mond az Európai Unióról szóló szerződés? Annak 4. cikke értelmében 

"Az Unió és a tagállamok között megosztott hatáskörök a következő fő területeken alkalmazandók: (…) j) a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség (…)."

A határozatban foglaltak tehát értelmezhetők úgy, hogy elégtelen uniós migrációs szabályozás esetén a magyar alkotmányos érdekek érvényesítése nem szenvedhet csorbát – az emberi méltóság tiszteletben tartása mellett.

A kulcsfogalom: közös hatáskörgyakorlás

Magyarország az uniós csatlakozásával nem a szuverenitásáról (lényegében állami önrendelkezéséről) mondott le, hanem „mindössze” arról volt szó, hogy egyes, a többi tagállammal és az uniós intézményekkel közös hatáskörök gyakorlását tette lehetővé a korábbi Alkotmány módosításával. Ez azt jelenti, az uniós tagság és az Alaptörvény összhangjának mérlegelésekor abból kell kiindulni, hogy Magyarország szuverén. Ebből következően 

Ez az úgy nevezett fenntartott szuverenitás vélelme, amelyet a magyar Alkotmánybíróság egy 2016-os határozatában munkált ki.
Az Alkotmánybíróság határozatából kiolvasható, hogy a taláros testület elismeri a kizárólagos uniós hatáskörök nyomatékát. A magyar jogrend azonban erősebb azokban a szituációkban, amelyekre nézve az EU-nak nincs kizárólagos hatásköre, és a jogvédelem elégtelen szinten áll.

Nem „szabadságharc”, az Alkotmánybíróság a nyilvánvalót mondta ki

A magyar Alkotmánybíróság mai döntésére a szabadságharcos narratívát nem lehet ráerőltetni, de a határozat még csak „dekandenciának” sem minősül (a lengyel alkotmánybíróság néhány héttel ezelőtti döntését egyesek így címkézik). Az alkotmánybírák a határozatban nyomatékosították: 

Ez azért van így, mert az Alkotmánybíróság úgy nevezett „absztrakt alkotmányértelmezést” végzett, amikor a határozatot hozta. Ilyen eljárást indítványozók meghatározott csoportja kérhet (általában a törvényhozó és a végrehajtó hatalom szereplői). Az alkotmány meghatározott rendelkezésének absztrakt értelmezésére azért lehet szükség, hogy konkrét közjogi szituációban a Kormány vagy más állami szerv cselekedete biztosan alkotmányos legyen.

Megjegyzendő, hogy az Alkotmánybíróság mértéktartása részben valószínűleg a magyar csatlakozási klauzula körültekintő megfogalmazásának köszönhető. Azzal ugyanis, hogy a magyar jogalkotó meghatározott állami hatáskörök „közös gyakorlásáról”, s nem pedig „átruházásáról” beszél (történjen ez akár csak részlegesen is), lényegében mérsékelte annak kockázatát, hogy az uniós és a magyar jogrend közötti viszonyt meg lehessen kérdőjelezni. A helyzet egyszerű: Magyarország a szuverén, s nem pedig az EU.

Más a helyzet Lengyelországgal. A lengyelek az uniós csatlakozásukat megelőzően – Magyarországhoz hasonlóan – szintén módosították az alkotmányukat.

és a hatáskörök közös gyakorlására utaló szóhasználatot alkalmaznak. Nem így történt; a lengyel Alkotmány szövegébe (pontosabban annak 90. cikkébe) végül a „przekazanie” kifejezés került, amely inkább „átutalást”, de legenyhébb esetben is „delegációt” jelent (a hivatalos angol fordításban a „delegation” kifejezés szerepel). Nem csoda hát, hogy a lengyel alkotmánybíróság a hatásköreit egyre tágabban értelmező uniós intézményekkel szemben drasztikus eszközökkel kényszerül élni. 

Mi lesz most?

Az Európai Bíróság a jogi határzár ügyében tavaly decemberben elmarasztalta Magyarországot. A fórum szerint hazánk megsérti az uniós jogot akkor, amikor nem biztosítja a menekültügyi eljáráshoz a hozzáférést, jogellenesen tartja őrizetben a védelmet kérőket, és jogtalanul kíséri át Szerbiába a jogellenesen hazánk területére lépőket. A Bíróság sérelmezte azt is, hogy nem biztosítjuk a Magyarországon maradás jogát a kérelmek jogerős elbírálásáig.

Az Európai Bizottság idén januárban felszólította a Kormányt a fenti kifogások rendezésére. A Kormány azonban nyilvánvalóan nem lépett ez ügyben mindaddig, amíg a jogi határzár kérdésében alkotmánybírósági határozat nem születik. A mai döntés alapján 

hiszen az Alkotmánybíróság kimondta: mindaddig, amíg az Európai Unió intézményei meg nem teszik a közös hatáskörgyakorlás hatékony érvényesítéséhez szükséges intézkedéseket, Magyarország jogosult önállóan szabályokat alkotni a hazánkat érintő migrációs kérdésekben.

Európában trend hangsúlyozni az alkotmányok elsőbbségét az uniós jogrenddel szemben

A cikkben példaként már felmerült a lengyel Alkotmánybíróság esete, de Lengyelországon kívül egyéb uniós tagállamokban is született olyan alkotmánybírósági ítélet, amely a nemzeti jog elsőbbségét mondta ki az uniós jogrenddel szemben.

Németországban például egyenesen az 1970-es években gyökerező gyakorlata alakult ki ennek: az úgy nevezett „Solange I. és II.” ítéletekkel a német testület alapjogi kérdésekben megteremtette a közösségi aktusok felülvizsgálatának lehetőségét. Napjainkban Németország Alkotmánybírósága újabb kérdésben határozott: az Alaptörvénnyel ellentétesnek minősítette az Európai Központi Bank PSPP eszközvásárlási programjára vonatkozó 2014-es határozatait. E döntésével az Európai Bíróságnak is „nekiment”: kimondta, hogy a fórum hatáskörtúllépést követett el az ügyben. 

Az olasz alkotmánybíróság egy 2018-as döntésben erősítette meg hatáskörét arra, hogy az uniós jog és az alkotmányos értékek, valamint az alapjogok közötti összeütközést vizsgálja.

A francia Alkotmánytanács többször is leszögezte, hogy a francia jogrend élén az alkotmány áll, az uniós jog pedig nem ronthatja le annak rendelkezéseit az alkotmányozó kifejezett hozzájárulása nélkül. 

A fentieken túl cseh, lett és dán példákat is említhetők ebben a tárgykörben.

Kép: Hungarian Interior Ministry Pres / ANADOLU AGENCY / Anadolu Agency via AFP

Dobozi Gergely